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20 años del TLC con Estados Unidos, crecimiento sin desarrollo

por José Miguel Ahumada y Fernando Sossdorf


Este año se conmemoran los 20 años del TLC entre Chile y Estados Unidos y es un escenario correcto para evaluar sus impactos y consecuencias. Es un buen momento porque hoy ya tenemos suficientes datos, y el debate internacional sobre estos temas está cada vez más riguroso y serio, y cada vez menos ideológico y apologético.

El TLC se puede analizar a partir de dos dimensiones: su impacto en la estructura exportadora nacional y su armazón normativo sobre diversas áreas de regulación económica.


En relación a la primera dimensión, usando la base de datos estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio Internacional (Comtrade) se encuentra que, las exportaciones agregadas en valor nominal de Chile a Estados Unidos aumentaron más de 3 veces entre 2003, un año antes de la entrada en vigor del acuerdo, y 2022. No obstante, el número total de productos exportados a seis dígitos ha decrecido, ya que en 2003 se enviaban 1.677 bienes, mientras que en 2022 se exportaban 1.287 productos.


¿Cómo reconciliamos este aumento en las exportaciones con una caída en el número de productos enviados con el acuerdo vigente? Esto se explica ya que 7 de 10 productos exportados en 2003, se enviaron también en 2022, dando cuenta del 97,4% del valor exportado en este año. De este modo, el margen intensivo (bienes que exportábamos antes del acuerdo) ha predominado casi en totalidad sobre el margen extensivo (nuevas exportaciones). Es decir, las exportaciones agregadas han aumentado gracias a los productos exportados previos al acuerdo.


En adición, la canasta exportadora se reprimarizó debido tanto a los bienes que se dejaron de exportar entre 2003 y 2022, como a las nuevas exportaciones. En efecto, los productos primarios y las manufacturas de recursos naturales concentraron el 89% de los envíos en 2003, mientras que en 2022 representaban el 93% del total. Esto a expensas de las exportaciones de manufacturas de media y alta tecnología que pasaron de representar un 7% del total en 2003 a un 4% en 2022.


Es más, la balanza comercial entre Chile y Estados Unidos ha sido deficitaria casi en la totalidad del período, y el deterioro se ha producido en las manufacturas de mayor valor agregado. Por ejemplo, en 2003 el déficit en la balanza comercial de manufacturas de recursos naturales de Chile y Estados Unidos era de 300 millones de dólares, mientras que en 2022 era de 4 mil millones de dólares.


Asimismo, ha aumentado la concentración de la canasta ya que los 10 principales productos exportados por Chile a Estados Unidos sumaban un 55% del total en 2003, mientras que en 2022 daban cuenta del 63%. De este ranking tenemos que 6 de los 10 productos más exportados se repiten en ambos años, correspondiendo a productos primarios y manufacturas basadas en recursos naturales.

A su vez, de los bienes que no se enviaron en 2003 pero sí en 2022, solo 2 de 10 productos corresponden a bienes de alta tecnología. Esto da cuenta que la introducción de nuevos bienes exportados de alto valor agregado ha sido un objetivo esquivo. De hecho, las nuevas mercancías que entran al top 10 en 2022 se relacionan horizontalmente (de exportar pescado fresco se añade la exportación de pescado congelado) con el resto de bienes.


A 20 años de firmado el acuerdo, este instrumento no parece haber colaborado con el objetivo de diversificar las exportaciones hacia una ruta de desarrollo.


En materia regulatoria, el TLC implicó una serie de restricciones al horizonte de acción del Estado en lo relativo a las regulaciones financieras y de inversiones extranjeras. Por ejemplo, el mecanismo de control de capitales (“encaje”) que se aplicó durante los primeros gobiernos democráticos, fue radicalmente restringido debido a la presión de EEUU por eliminarlo. Este hecho marcó un amplio debate nacional: diversos parlamentarios de la época consideraban que ceder un mecanismo como el encaje (que había logrado regular los flujos de capitales para brindar estabilidad al orden macroeconómico interno) era un precio muy alto a pagar por las ganancias arancelarias que implicaba el acuerdo.


Sin embargo, el argumento que imperó fue el de la presidencia de la época, esto es, que el acuerdo, en cuanto tal, generaría no solo estabilidad por sí misma, sino también los incentivos necesarios para una robusta diversificación exportadora.


De igual importancia fue que el TLC implicó la imposición de mecanismos de resolución de controversias entre inversionista-Estados (ISDS, por sus siglas en inglés). Este mecanismo impone un armazón jurídico transnacional (adicional al nacional) para la protección de las inversiones de EEUU en Chile no solo sobre sus ganancias, sino sobre diversas políticas pro-desarrollo disponibles potencialmente en ese momento: exigir transferencia tecnológica, contenido nacional en la producción, reinvertir ganancias en territorio nacional, etc. Estas políticas, usadas en su momento por los “tigres asiáticos” y que, curiosamente, hoy muchas de estas vuelven a ser pensadas por el actual Gobierno de EEUU para re-industrializar su tejido económico, quedan restringidas para nuestro país.


A 20 años del acuerdo, el sistema ISDS está siendo superado por la gran mayoría de los países con los cuales nos comparamos, ¡incluido Estados Unidos!. Por ejemplo, Estados Unidos, Canadá y México, en su acuerdo comercial USMCA radicalmente reformaron este sistema, reconociendo y asumiendo las críticas que se le han venido haciendo a este sistema desde hace décadas. La UE ha propuesto una Corte de Inversiones como alternativa a los serios problemas del ISDS. Si bien la Corte está muy lejos de ser una solución óptima, sí reconoce las limitaciones del sistema ISDS. Hoy por hoy, el acuerdo comercial más grande del mundo, el RCEP, con China a la cabeza, sencillamente no tiene ningún sistema ISDS.


Una de las virtudes del paso del tiempo es que nos ayuda a evaluar de mejor forma, con más evidencia y en forma más sobria, las decisiones pasadas (incluida las recientes). El mundo camina hacia aceptar, por la fuerza bruta del pragmatismo de los hechos, el uso de políticas industriales, la regulación estricta de inversiones extranjeras, la transformación (o superación) de los tribunales internacionales para protección de inversiones, la regulación financiera, y mayor autonomía regulatoria de los Estados. Muchas de estas medidas quedan limitadas por este tipo de acuerdos como el TLC con EEUU. Tal como EEUU con el UMSCA, la UE con su Corte de Inversiones o Nueva Zelandia y Australia con sus medidas de suspender capítulos de inversión en algunos acuerdos comerciales, Chile requiere una política comercial progresista que aumente la autonomía nacional necesaria para resguardar políticas que caminen hacia el, aún pendiente, objetivo del desarrollo productivo exportador.



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